О работе правительственной Комиссии по приведению хозяйственного законодательства СССР в соответствие с задачами реформирования экономики в 1987-1988 годах

Реформирование советской экономики, начатое во второй половине 80-х годов прошлого столетия, потребовало приведения действовавшего законодательства в соответствие с новыми принципами хозяйствования. Эта работа должна была охватить систему правового регулирования различных сфер экономики; затрагивалась и социальная сфера. Организация ее была поручена созданной распоряжением Совета Министров СССР от 8 июля 1987 года № 1519р (далее - распоряжение) Комиссии, в состав которой вошли руководители центральных экономических органов страны и ряд профессиональных юристов: Воронин Л. А. (заместитель Председателя Совета Министров СССР, Председатель Госснаба СССР, председатель Комиссии); Кравцов Б. В. (Минюст СССР); Ситарян С. А. (Госплан СССР); Павлов В. С. (Госкомцен СССР); Гладкий И. И. (Госкомтруд СССР); Королев М. А. (ЦСУ СССР); Мальшаков Н. П. (Госарбитраж СССР); Деменцев В. В. (Минфин СССР); Гаретовский Н. В. (Госбанк СССР); Шитов А. И. (Комитет народного контроля СССР); Зотов М. С. (Промстройбанк СССР); Зарубкин Л. Н. (Госстрой СССР); Турысов К. (ВЦСПС); Кудрявцев В. Н. (АН СССР); Мишунин П. Г. (Управление делами Совмина СССР); Харитонов В. М. (Управление делами Совмина СССР); Козлов В А. (Госплан СССР); Шапкина Г. С. (Госснаб СССР).

Комиссия работала до конца 1988 года. Результатом ее деятельности - с участием министерств и ведомств СССР, ряда научных и других организаций - стало существенное изменение хозяйственного законодательства страны, переориентация его с жесткого регулирования экономики на расширение прав и самостоятельности предприятий, объединений и других участников экономических отношений. В настоящей публикации освещается деятельность указанной Комиссии и приводятся некоторые относящиеся к ней документы.

Организация работы. Направления реформирования промышленности и других сфер народного хозяйства СССР определялись Основными положениями коренной перестройки управления экономикой, разработанными и одобренными высшими органами руководства страны, и принятым в соответствии с ними Законом СССР от 30 июня 1987 года № 7284-XI "О государственном предприятии (объединении)" (далее - Закон о государственном предприятии).

Комиссия учреждалась, как сказано в распоряжении, в целях осуществления первоочередных мер по созданию организационно-правовых условий эффективного применения названного Закона и указаний, предусмотренных Основными положениями.

Ей поручалось "обеспечить организацию и контроль за работой министерств и ведомств по оперативной подготовке нормативных документов, необходимых для своевременного введения в действие Закона о государственном предприятии и реализации других мероприятий, связанных с проведением реформы управления народным хозяйством, а также по отмене и пересмотру ранее принятых ведомственных актов, противоречащих Закону, ограничивающих права и хозяйственную самостоятельность предприятий, сковывающих их инициативу".

На Комиссию возлагалась также "подготовка предложений по пересмотру, кодификации и систематизации действующего хозяйственного законодательства, разработке строгих правовых процедур принятия хозяйственных решений, исключающих возможность искажения новых принципов хозяйствования на всех уровнях управления; по созданию единого общесоюзного акта о порядке подготовки, утверждения и применения ведомственных нормативных документов".

Комиссия немедленно приступила к выполнению своих обязанностей. 13 июля 1987 года (через четыре дня после выхода правительственного распоряжения) ею было принято развернутое решение (№ 1) об организации порученной работы, доведенное до всех министерств и ведомств СССР и правительств союзных республик. В нем в соответствии с указаниями Правительства СССР выделялись основные направления, по которым она должна была проводиться. В каждом министерстве (ведомстве) создавалась соответствующая ведомственная комиссия, действовавшая по единой программе с правительственной. Возглавили такие комиссии непосредственно министры (руководители ведомств) или их первые заместители, что обеспечивало достаточно высокий уровень организации и ответственности за их деятельность.

В советский период, как известно, действовало сравнительно небольшое число законов, принятых высшим законодательным органом¹. В регулировании экономических отношений преобладающее место занимали правовые акты, издававшиеся Правительством СССР, а в некоторых случаях - ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Многие вопросы регламентировались документами, принятыми министерствами и ведомствами (инструкциями, правилами и т. п.). Министерствам и ведомствам необходимо было провести ревизию нормативного материала на всех этих уровнях и подготовить соответствующие предложения.

По важнейшим направлениям правового регулирования хозяйственной деятельности проведение указанной работы возлагалось на центральные экономические органы:

• Госплан СССР - по вопросам совершенствования хозяйственного механизма, а также отношений предприятий, объединений и организаций с вышестоящими и с местными органами управления;
• Министерство финансов СССР, Госбанк СССР и Стройбанк СССР - по вопросам финансов, кредита, расчетов;
• Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам (Госкомтруд СССР) совместно с ВЦСПС - по вопросам труда и заработной платы, социального развития трудовых коллективов и осуществления их прав по управлению предприятием, объединением и т. д.

Между членами правительственной Комиссии были соответственно распределены обязанности.

Осуществление масштабных проектов с участием большого числа министерств, ведомств и других структур требует организации их деятельности на основе общих подходов и единой методики. По поручению Комиссии Минюстом СССР в короткий срок были подготовлены и разосланы министерствам и ведомствам необходимые методические рекомендации. Кроме того, были назначены ответственные работники этого министерства для участия совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами в предварительном рассмотрении нормативных документов, подлежащих изменению или отмене. К изучению и экспертной оценке этих актов широко привлекались специалисты ВНИИ советского законодательства и других научных учреждений.

Министерства и ведомства обязаны были регулярно (не реже двух раз в месяц) информировать Комиссию о выполнении порученных им заданий, представляя сведения об общем количестве выявленных актов, регулирующих деятельность отрасли, предложения о включении соответствующих документов в перечни для отмены и изменения, о подготовке новых нормативных документов. Доклады и предложения этих органов выносились на рассмотрение Комиссии. С ними выступили все без исключения руководители министерств и ведомств.

Первыми на заседании Комиссии (20 июля 1987 года) были заслушаны сообщения Госкомтруда СССР, Министерства черной металлургии СССР и Министерства легкой промышленности СССР. Принятые по ним решения (в частности, по докладу Госкомтруда СССР) дают представление о том, как проходили эти обсуждения.

Названный Государственный комитет несколько раньше, чем другие ведомства, приступил к пересмотру законодательства и ведомственных нормативных актов в связи с поручением, данным ему постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 октября 1986 года № 1115 "О совершенствовании заработной платы и введении новых тарифных ставок и должностных окладов работников производственных отраслей народного хозяйства". К моменту рассмотрения его отчета были признаны утратившими силу более 900 постановлений и других нормативных документов, регламентировавших вопросы, относящиеся к ведению Государственного комитета, в том числе около 100 постановлений Госкомтруда СССР и ВЦСПС. Сняты были многие ограничения прав предприятий по оплате труда и др. Продолжая начатую работу, Госкомтруд СССР дополнительно представил предложения об отмене более 360 постановлений Правительства СССР и изменении около 30 постановлений ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС по условиям премирования различных категорий работников.

Но это была только часть того, что предстояло сделать. Необходимо было изучить еще более 2000 правительственных постановлений и других актов, подготовить предложения об отмене или изменении тех из них, которые противоречили требованиям перестройки экономики. В решении Комиссии, принятом по итогам обсуждения доклада Госкомтруда СССР, основное внимание уделялось организации его дальнейшей работы.

Определенные сложности возникали, например, при пересмотре актов комплексного характера, затрагивающих деятельность предприятий и организаций нескольких отраслей. По указанию Комиссии ответственным за пересмотр каждого такого документа назначался орган, возглавлявший его первоначальную подготовку.

Госкомтруду СССР, как и иным союзным ведомствам, руководившим соответствующими союзно-республиканскими системами, поручалось осуществлять руководство работой по пересмотру нормативных актов в одноименных комитетах союзных республик.

Эти и иные указания по докладу Госкомтруда СССР в значительной мере носили общий для всех министерств и ведомств характер и были направлены всем органам, участвовавшим в пересмотре законодательства.

Вопросы организации работы по пересмотру законодательства в каждом конкретном министерстве и ведомстве рассматривались Комиссией главным образом на первом этапе. В последующем проводилось обсуждение подготовленных ими предложений и проектов постановлений Правительства СССР о внесении изменений в ранее принятые акты, издании новых нормативных документов и др. Министерство юстиции СССР давало предварительную правовую оценку представляемым предложениям². Одобренные Комиссией проекты направлялись в Совет Министров СССР.

Президиум Совета Министров СССР неоднократно рассматривал отчеты Комиссии о выполнении порученной ей работы. Установленный распоряжением Правительства СССР срок ее проведения истекал 1 октября 1987 года. К этому времени Комиссия представила проекты постановлений об отмене или изменении свыше 1200 решений Правительства СССР, а также ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам планирования, финансирования, кредитования, материально-технического обеспечения, труда, капитального строительства, учета, отчетности и др. Внесены были изменения в некоторые законы СССР. Министерства и ведомства пересмотрели и отменили за этот период более 30 тысяч ведомственных инструкций, правил и других нормативных документов. Но в целом приведение законодательства в должный порядок еще не было завершено.

Решением Президиума Правительства СССР от 2 декабря 1987 года Комиссии, министерствам и ведомствам СССР было поручено продолжить эту работу (протокол № 70). В первую очередь важно было обеспечить нормативно-правовую базу для деятельности предприятий и организаций, переводившихся с 1 января 1988 года на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Озабоченность вызвало то, что отдельные министерства и ведомства наряду с отменой одних документов принимали новые акты, в которых выявлялись противоречия закону. Комиссии поручалось осуществить меры, исключающие подобные факты.

Круг заданий, возлагавшихся Правительством СССР на Комиссию и соответствующие государственные органы, постепенно расширялся. В дополнение к первоначальному заданию было поручено обеспечить расчистку законодательства от всех накопившихся за многие годы наслоений. При основательном изучении имевшихся в стране нормативных документов выявилось немало таких, которые задолго до начала реформирования экономики фактически утратили силу, но своевременно не были отменены. Это засоряло нормативную базу, создавало затруднения в пользовании ею.

Вопросы своевременной расчистки законодательства от устаревших актов и тщательной юридической проработки подготавливаемых документов были предметом обсуждения и на других заседаниях Правительства СССР. В решении Президиума Совета Министров СССР от 3 августа 1988 года указывалось на необходимость неукоснительного соблюдения министерствами и ведомствами требования о том, что при внесении проектов новых решений должны одновременно представляться предложения о признании утратившими силу ранее изданных актов.

Дополнительную работу по кодификации и систематизации хозяйственного законодательства и устранению множественности правовых норм поручалось провести Министерству юстиции СССР совместно с Академией наук СССР и заинтересованными министерствами и ведомствами (протокол № 37 от 3 августа 1988 года).

Параллельно с деятельностью Комиссии в стране была организована работа нескольких групп специалистов, осуществлявших подготовку новых крупных законов и других значительных документов, направленных на комплексное регулирование важнейших видов экономических отношений.

Комиссия по поручению Правительства СССР проводила предварительное рассмотрение и экспертную оценку некоторых из них. Задача состояла в том, чтобы готовящиеся к изданию акты в полной мере отвечали требованиям о расширении прав предприятий и других участников хозяйственных отношений, наделении их достаточной самостоятельностью. В числе таких документов были, например, проекты Положений о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, утвержденные вскоре Правительством СССР (постановление СМ СССР от 25 июля 1988 года № 888). В последующем ряд норм названных Положений был включен в ГК РФ - в раздел о договоре купли-продажи.

Упорядочение системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям. О выполнении этого задания следует рассказать немного подробнее. Оно было дано Президиумом Совета Министров СССР при обсуждении доклада Комиссии, в котором наряду с другими недостатками в правовом регулировании хозяйственных отношений отмечалось неоправданно большое число санкций - неустоек, штрафов, пеней и т. д., установленных различными правовыми актами (в том числе ведомственными) за нарушение предприятиями и организациями тех или иных обязательств. Слишком широкое их применение создавало неоправданную экономическую нагрузку на предприятия.

По поручению Правительства СССР Комиссия совместно с Государственным арбитражем СССР провела анализ сложившейся системы ответственности за нарушение договорных и иных обязательств в хозяйственной сфере. Выявилось более 1200 видов имущественных санкций и иных мер ответственности, установленных различными актами, причем не только за существенные, но часто и за малозначительные нарушения. Был подготовлен проект постановления об упорядочении системы экономических санкций, принятый Правительством СССР 30 июля 1988 года (постановление № 929).

В нем содержался ряд положений установочного характера. В целях приведения экономической ответственности в соответствие с новыми принципами хозяйствования было признано необходимым:

• резко сократить число применяемых к предприятиям и организациям экономических (имущественных) санкций, сохранив их лишь за наиболее серьезные нарушения;
• исключить необоснованное вмешательство министерств, ведомств и других органов хозяйственного руководства в деятельность предприятий и организаций, запретив этим органам предусматривать по своей инициативе в издаваемых ими нормативных документах меры экономической (имущественной) ответственности. Санкции, установленные ранее изданными ведомственными нормативными актами, могли применяться, согласно этому постановлению, лишь в исключительных случаях, когда это разрешалось Советом Министров СССР либо предусматривалось законодательным актом.

Этим же постановлением были внесены изменения в ряд норм об ответственности за нарушение договорных и иных обязательств, регулируемых правительственными актами.

Упорядочены были, например, меры ответственности за нарушение обязательств по перевозкам грузов. Наряду с повышением требований к железным дорогам за своевременную подачу предприятиям и организациям специализированного подвижного состава, а к грузоотправителям - за использование предоставленных им вагонов отменялись многие штрафы, предусмотренные уставом железных дорог за мелкие нарушения.

Уменьшены были размеры штрафов - а в некоторых случаях полностью отменены - за нарушение правил совершения расчетных операций. Затрагивались и иные виды ответственности.

Предприятиям и организациям при этом рекомендовалось шире использовать предоставленные им права для регулирования вопросов имущественной ответственности непосредственно в заключаемых договорах на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, с предъявлением в необходимых случаях требований о возмещении убытков, причиняемых указанными нарушениями.

Во исполнение постановления Правительства СССР № 929 Госснаб СССР и Государственный арбитраж СССР отменили сотни норм об имущественной ответственности, внесенных в свое время в Особые условия поставки отдельных видов продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по предложениям министерств и ведомств³.

В числе документов, подготовленных Комиссией по заданию Правительства СССР, был проект постановления о порядке разработки, принятия и регистрации ведомственных нормативных актов. Подобные правила создавались у нас впервые (название документа в процессе его подготовки менялось). Целью их разработки было упорядочение ведомственного нормотворчества: обеспечение издания ведомственных актов строго в рамках установленной компетенции определенных органов управления; введение контроля за соответствием принимаемых министерствами и ведомствами нормативных документов требованиям законодательства; исключение излишней множественности и противоречивости актов, затрагивающих одни и те же вопросы, и, наконец, создание необходимой информационной базы по ведомственным нормативным документам. До завершения работы Комиссии этот проект не был принят в качестве акта союзного законодательства. Но заложенные в нем идеи получили в последующем отражение и развитие в правовых документах, принятых в ряде государств СНГ. В Российской Федерации соответствующие вопросы регулируются Правилами подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с последующими дополнениями и изменениями).

Некоторые выводы. Всего за период работы Комиссии было отменено или изменено более 5 тысяч постановлений Правительства СССР, а также решений ЦК КПСС и Совета Министров СССР; около 29 тысяч решений правительств союзных республик и почти 200 тысяч нормативных документов министерств и ведомств СССР и союзных республик. В некоторых государственных комитетах и министерствах число действующих ведомственных актов - инструкций, правил и т. д. сократилось более чем в 8-10 раз. Это была серьезная расчистка законодательства от устаревших, не отвечавших новым требованиям норм.

Приведенные цифры дают представление о масштабе работы по пересмотру законодательства. Но главное значение проделанной работы в том, что в ходе ее изменялись подходы к правовому регулированию экономических отношений в стране, совершался переход от преобладания административно-правовых способов управления экономикой (с довольно ограниченным использованием гражданско-правовых институтов) к преимущественно гражданско-правовым методам регулирования хозяйственных отношений, основанным на широкой самостоятельности их участников, активном использовании договора и других цивилистических институтов. Пересмотр ранее изданных правовых актов был первым этапом этого процесса.

Дальнейшее его развитие связано с созданием новых крупных законов, ориентированных на ведение предпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики. В конце 80-х и начале 90-х годов прошлого столетия появляется ряд таких законов: Основы законодательства СССР и союзных республик об аренде" (утверждены Верховным Советом СССР 23 ноября 1989 года), Закон СССР "О кооперации в СССР" (принят Верховным Советом СССР 26 мая 1990 года), Закон СССР "О собственности в СССР" (принят Верховным Советом СССР 6 марта 1990 года), Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (приняты Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года). Параллельно с этим принимались законы аналогичной направленности в РСФСР. Этот период можно считать переходным от практики регулирования хозяйственных отношений между предприятиями и организациями преимущественно актами союзных органов исполнительной власти к законодательной форме их регулирования. Не все принятые в этот период акты были безупречны, но в них закреплялись иные, чем прежде, принципы регулирования экономических отношений в стране. Вновь изданные законы, а также правовые акты, пересмотренные в ходе работы Комиссии, создавали, таким образом, первичную правовую базу для перестройки управления экономикой СССР, а затем были использованы в ходе преобразований российской экономики.

Применение законодательства Союза ССР на территории Российской Федерации после образования СНГ (в части, не противоречащей российским законам) было предусмотрено постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств". Российское законодательство к тому времени было недостаточно развито, носило фрагментарный характер и не могло обеспечить необходимое регулирование имущественных отношений в условиях перехода к рыночной экономике.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 года № 3301-I "О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы" с 3 августа 1992 года на территории Российской Федерации стали применяться Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (подлежавшие введению в действие на территории СССР с 1 января 1992 года). Вопросам применения в Российской Федерации союзного законодательства было посвящено также постановление Верховного Совета РФ от 3 марта 1993 года № 4604-I.

Значительная часть законодательных и иных нормативных актов Союза ССР действовала в России до вступления в силу части первой Гражданского кодекса РФ (принят Государственной Думой РФ 21 октября 1994 года), составляющего основу правового регулирования имущественных отношений, в том числе в предпринимательской сфере. Но и с вступлением в силу ГК РФ не все акты Союза ССР перестали применяться. На основании ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" до приведения законов и иных правовых актов Российской Федерации в соответствие с частью первой Кодекса, продолжали применяться Основы гражданского законодательства и другие акты законодательства Союза ССР в пределах и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ и названными постановлениями Верховного Совета РФ. В числе сохранявших силу (на определенный период) были акты, подготовленные в рамках Комиссии, например постановление Правительства СССР от 30 июля 1988 года № 929 "Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям, организациям"⁴ и др.

Опыт работы Комиссии может оказаться полезным и в нынешних условиях для создания системы контроля за состоянием законодательства, исключения неоправданной множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы, встречающейся нередко несогласованности содержащихся в них норм, а также для своевременной расчистки законодательства от устаревших актов. Эта проблема для современного российского законодательства становится все более актуальной.

Касаясь деятельности Комиссии, нужно назвать имена некоторых специалистов, не входивших в ее состав, но активно участвовавших в выполнении заданий Правительства СССР по пересмотру хозяйственного законодательства. В Министерстве юстиции СССР эти вопросы вели: Самощенко И. С. (первый заместитель министра), Голубов Г. Д. (член коллегии министерства), Лукашова М. Д. (заместитель начальника управления); в Государственном арбитраже СССР - Гребенников В. В. (заместитель Главного государственного арбитра), Кабатов А. С. (заместитель начальника управления).

Большая работа проводилась правовыми подразделениями (управлениями, отделами) всех министерств и ведомств СССР и союзных республик. Руководители этих служб входили в состав ведомственных комиссий по пересмотру законодательства. Постановлением Президиума Совета Министров СССР от 3 августа 1988 года, принятым по докладу Комиссии, министерствам и ведомствам поручалось с учетом возросшего значения использования правовых средств в новых условиях хозяйствования осуществить меры по усилению роли их собственных правовых служб, а также непосредственно на предприятиях и в организациях (протокол № 37, разд. III, п. 3).

Комиссия не располагала аппаратом, необходимым для организационно-технического обеспечения ее деятельности. Эти функции выполняла группа сотрудников договорно-правового отдела Госснаба СССР с привлечением нескольких помощников из входивших в систему Комитета организаций. Их исключительно добросовестную и ответственную работу хотелось бы отметить особо. Вот эти люди: Нисифорова В. А., Кудряшова Т. Ф., Самсонова Г. М., Шмидт В. В., Цимахова Е. М., Фонарев В. Г., Левкина Н. В.

¹ Преимущественно это были Основы законодательства Союза ССР и союзных республик по отдельным отраслям права, в соответствии с которыми разрабатывалась система подзаконных актов. В регулировании экономических отношений значительную роль играли Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик. В соответствии с ними Советом Министров СССР были утверждены такие крупные акты, регулирующие отношения в сфере экономики, как Положение о поставках продукции производственно-технического назначения (постановление от 25 июля 1988 года № 888) и Положение о поставках товаров народного потребления (постановление от 26 декабря 1986 года № 1550), Правила о договорах подряда в капитальном строительстве, транспортные уставы и кодексы и другие общесоюзные акты. Понятие "законодательство" используется в указанных и некоторых других документах, а также в литературе не только в узком значении (собственно законы), но и в широком смысле, охватывая, помимо законов, правительственные нормативные акты.

² Существенная помощь в этой работе оказывалась созданным при ВНИИ советского законодательства Научным центром правовой информации. На основе имевшейся базы данных Центр проводил проверку перечней документов, предлагаемых к изменению или отмене. При выявлении дублирования одних и тех же актов в разных перечнях - такие ситуации иногда возникали при поступлении предложений об изменении или отмене комплексного нормативного документа не только от ведущего ведомства, но и от других, - в представленные перечни вносились поправки. Нередко проекты исследовались и с точки зрения полноты охвата ими норм, нуждавшихся в пересмотре.

³ Особые условия поставки отдельных видов продукции и товаров утверждались Госснабом СССР и Государственным арбитражем СССР в соответствии с положениями о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, издаваемыми Правительством СССР. Общее число таких актов, действовавших в 80-е и в начале 90-х годов, составляло более восьмидесяти.

⁴ Имеется в виду, в частности, норма постановления, устанавливавшая ответственность потребителей за расход электрической энергии сверх количества, предусмотренного на соответствующий период договором (подп. "б" п. 10), исключенная из числа действующих только в 2006 году (постановление Правительства РФ от 31 августа 2006 года № 530).